勞動關系是一種重要的社會關系，事關社會發展和穩定。近年來，我市企業尤其是大中型國有企業，普遍存在生產一線崗位大量使用勞務派遣工（以下簡稱“勞務工”）的現象，而且發展非常快、規模迅速擴大。一些企業的勞務工占職工比例已近一半，僅一個企業就有勞務工達幾千人。同時，由于對勞務派遣缺乏必要的社會監管，勞務工的權益受損和無法加入工會等問題比較突出，迫切需要高度關注，切實把握動態并及時研究解決存在問題。為此，市總工會工運史辦、市委研究室政治研究處組成聯合調查組，開展“關于我市勞務派遣用工問題的專題調研”，先后找政府有關部門了解情況、召開“企業人力資源部門負責人”、“基層工會負責人”、“勞務派遣工代表”和“勞務公司代表”等四種類型的調研座談會、到一些國有大中型企業實地調查、進行個別訪談和追蹤調研，廣泛聽取各方面意見，在深入探討和研究的基礎上，提出一些對策建議。現將調研情況報告如下。
一、我市勞務派遣用工實際情況及發展趨勢
隨著社會主義市場經濟的發展，勞動力市場靈活多樣化需求也應運而生。當前，勞務派遣用工在我國沿海發達地區迅速興起，據《工人日報》的資料顯示，全國從事勞務派遣機構近3萬家，勞務派遣工總數約2700萬，主要由農民工、下崗工人、城鎮失業人員、企業內退人員、大中專畢業生等構成，集中分布在建筑、港務、郵政、石化、電子、機械制造、銀行、電信等行業。勞務派遣用工，一方面發揮了緩解就業結構矛盾、使農村勞動力有序轉移就業、促進勞動力就業社會化管理等積極作用；另一方面，在快速發展的同時，也加劇了勞動者就業的不穩定性，以及引發勞務工合法權益保障等問題。從廣州近年來的實際情況看，我市的勞務派遣用工已經出現了一些新動態、新問題，應引起高度關注。
（一）勞務派遣已經成為一種新型的、特殊的勞動關系和勞動用工制度。所謂的勞務派遣是指勞務派遣單位（以下簡稱“用人單位”）與被派遣勞動者（以下簡稱“勞務工”）訂立勞動合同，勞務派遣單位與接受以勞務派遣形式用工單位（以下簡稱“用工單位”）訂立勞務派遣協議，然后由“用人單位”將“勞務工”派往“用工單位”從事勞動，實質上是勞動力的租賃。這是涉及“用人單位”、“勞務工”、“用工單位”三個方面關系的一種新型的勞動關系，特別是2008年1月1日頒布實施新的《勞動合同法》后，這種新型的勞動用工形式得到了法律認可，已經逐漸成為企業的一種新的勞動用工制度。而這種新型的勞動關系和勞動用工制度，其最大特點是“用人單位”雇用“勞務工”但不使用“勞務工”，而“用工單位”使用勞務工卻不直接與“勞務工”簽定勞動合同，實質上是一種“雇用”與“使用”相分離的勞動力經營模式。正是由于存在這種“用人的不建立勞動關系，建立勞動關系的不實際用人”的特殊關系，以至于新的《勞動合同法》以“特別規定”的形式，對在“勞務派遣”過程中所形成的勞動關系作了規范化要求和調整，但在實際運作中，“特殊規定”還是過于原則，對勞務派遣單位（用人單位）與用工企業（用工單位）各自法律責任和社會義務尚未劃分清晰，一旦產生勞動糾紛，勞務派遣單位（用人單位）和實際用工企業（用工單位）往往相互推卸責任或義務，勞動糾紛較難解決。
（二）勞務派遣用工發展迅猛，客觀上已形成企業新的勞動用工“二元結構”。我市勞務派遣用工形式，從2006年以來已逐漸形成，國有企業、民營企業、外資合資企業和事業單位都有使用勞務工，主要由農民工、城鎮居民和大中專畢業生等構成。2008年1月新的《勞動合同法》頒布實施后，各類企業尤其是國有大中型企業使用勞務工大幅度增加，主要集中在工交、建筑、港務、鋼鐵、金融、電信、郵電等行業。目前，我市已有687家勞務派遣公司，擁有相當數量的勞務工，勞務工在用工企業的比重也越來越大，如廣船集團有勞務工7700人,占職工總數的55%；廣藥集團有勞務工6319人，占42.4%；珠江鋼琴集團有勞務工1403人，占49%；中移動廣州公司有勞務工2700多人，占職工總數達到72%；廣鋼集團有勞務工3400人，占24%，等等。由于這些企業存在著正式職工和勞務工兩種不同類型的職工群體，而且勞務工群體又迅速擴大，所占企業職工隊伍人數比例不斷增加，導致企業出現了新的勞動用工“二元結構”。加上，在職工隊伍中勞務工群體與正式職工群體的身份不同，在企業各方面的待遇上存在較大差別，容易造成職工隊伍的分化和對立。
（三）勞務派遣普遍存在超“三性”用工，違反了《勞動合同法》的規定。新的《勞動合同法》明確規定：“勞務派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施”（以下簡稱“三性”規定）。然而，目前不少企業往往追求利益最大化而違反“三性”規定，隨意擴大使用勞務工的范圍和要求。據了解，企業尤其是國有企業大量使用勞務工已經成為一種“潛規則”，不但在生產一線使用勞務工和存在“混崗”現象，而且在某些生產部門或崗位上主要或全部使用勞務工，如廣州的郵電、電信、銀行等行業在郵遞、營業窗口或柜臺中絕大多數使用勞務工。更有一些企業將原正式職工轉入勞務派遣公司再派回原單位工作，結果是人員不變，身份卻發生了根本變化，相應的勞動報酬隨之降低，直接侵犯了職工的合法權益。還有的用人企業，采取將某項工程及人員整體外包來規避《勞動合同法》的“三性”規定。這種方式表面上看不屬于勞務派遣，但實際上承包工程的老板往往掛靠在勞務派遣公司，讓工人與勞務派遣公司簽訂勞動合同，如我市建筑、港務、船舶等行業，就有大量“整體外包”工程的勞務工在主業崗位上工作。目前，在缺乏規范和監管的情況下，許多企業尤其是國有大中型企業，事實上已遠遠超出《勞動合同法》的規定使用勞務工。
（四）勞務派遣工的合法權益受到侵害，嚴重影響構建和諧勞動關系。在企業職工隊伍中，勞務工往往在生產一線崗位從事一些最臟最累的工作，但勞動報酬與正式職工存在較大差距，尤其體現在社會保險、福利待遇等方面。用工企業即使要另付勞務派遣公司一筆費用，仍然比企業直接使用正式職工大大節省了勞動力成本。尤其是用工企業不與勞務工簽訂勞動合同，規避了連續簽署兩次勞動合同后，繼續用工必須簽無固定期限合同的法律規定，使解除或終止勞動合同、勞務協議更為方便靈活。但這是以損害勞務工的利益為前提的。從轉變經濟發展方式來說，這種依靠擴大使用廉價勞動力以賺取利潤的發展模式是不可持續的，而且這種模式對社會的負面影響將會越來越大。據了解，廣藥、廣鋼、廣船和建行等企業的勞務工，在本企業內連續工作5年以上的有相當數量，有的甚至連續工作了10多年，家庭也安在廣州。這些勞務工多年來忍受著不平等待遇，如果任由這種狀況長期存在下去，不及時對勞務派遣進行規范和對勞務工進行疏導，不采取措施解決勞務工不公平待遇等問題，那么在勞務工群體迅速發展壯大的同時，就有可能以激烈的方式反作用于企業或社會，產生社會不穩定因素。事實上，這種苗頭已經顯露，2009年10月，我市某啤酒企業的勞務工因勞動報酬補償問題與勞務公司發生糾紛，其中有10多位勞務工穿著某企業的工作服，在海珠橋上演“跳橋秀”就是一個例子。據了解，目前我市仍有數量眾多的勞務工沒有加入企業工會組織，企業工會也無法為他們維權，勞務工為了維護自身權益，在缺乏歸屬感和訴求渠道的情況下，有可能謀求一些團體進行維權（如同鄉會等），進而催生“第二工會”。如果出現這種情況，將會導致職工隊伍的分裂，從而影響構建社會主義和諧勞動關系和社會穩定。
二、企業大量使用勞務工和勞務工權益受損的原因分析
勞務派遣用工從個別到普遍，從自發形成到法律允許、受法律約束，已經發展到一定階段，一些存在問題也逐漸暴露，需要認真分析和深入研究，以便有針對性地解決問題。從這次調研情況看，企業大量使用勞務工和勞務工權益受損的主要原因，有以下幾個方面。
（一）勞務派遣用工模式，滿足了企業發展的用工需求和規避風險的需要。隨著市場經濟的發展，追求利潤、降低成本、減少社會負擔或規避社會風險是企業自身發展的必然選擇。企業大量使用廉價的勞務工，可以創造更多利潤和降低成本，而且用工靈活，甚至可以減少或規避應承擔的社會責任。據了解，企業職工的勞動報酬一般包括：基本工資、績效工資和社保、福利等。從付給勞務工的勞動報酬來看，往往與企業正式職工存在較大差距，主要體現在“五險一金”和福利待遇上。而且，企業通常與勞務派遣公司簽定1年或2年的短期勞務協議，協議比較容易終止。在勞務協議有效期內，用工企業可以把勞務工退回勞務派遣公司，而不用承擔任何責任。這樣，一旦企業生產經營遇到嚴重困難、需要裁員時，如果是正式職工，就要支付解除勞動合同的經濟補償，裁員成本大。但如果是勞務工，由于沒有直接簽署勞動合同，可以避免或減少經濟補償。現在，有的國有企業領導較為短視，只關注使用勞務工能夠在任期內提高企業經濟效益，對企業承擔的社會責任認識上存在偏差，錯誤認為使用勞務工可以避免承擔治安、計生“一票否決”等社會責任和社會風險，從而導致企業普遍愿意大量使用勞務工。
（二）勞務派遣工的勞動報酬不在工資總額支付，給國有企業大量招收勞務派遣工提供了條件。據了解，國有企業大量使用勞務工，與企業的工資總額受國資委監管和限制有一定關系。企業發展需要勞動力，而大量增加勞動力又會攤薄或突破工資總額。在現行情況下，采用勞務派遣用工能夠較好地解決這一問題，原因在于國有企業使用勞務工的薪酬，通常可以從營銷、運行維護成本中支付，甚至從工程費用（整體外包）中支出，在財務上可以不占用企業工資總額。何況，一些國有企業在工資總額一定的情況下，只有人工成本占工資總額的比例下降了，管理層的年薪才能上得去，內部利益再分配（福利和企業年金）才能更好地實現。這樣，就使不少國有企業更加愿意以勞務派遣方式替代正常用工形式，從而不斷調整和增加勞務工在職工隊伍中的比重。
（三）企業選擇勞務派遣用工，可以大幅度節省社會保險金和福利費用支出。按照國家有關規定，企業必須為職工購買社會保險（所謂“五險一金”），但客觀上現行的一些政策允許為勞務工繳納社會保險金的基數及繳存比例均遠低于企業的正式職工（企業合同工），如本市企業為勞務工繳納養老保險金，是以市“社平工資”的60%做基數，企業支付基數的12%；而為正式職工繳納養老保險金，是以上年度職工平均工資做基數，企業支付基數的20%。由于實行兩種不同標準，企業為正式職工繳納社會保險金費用遠遠高于勞務工，使得企業更愿意使用廉價的勞務工。據了解，一些企業為了進一步節省開支，不按規定為勞務工買齊5個險種，甚至只買其中的1-2個險種。另外，用工企業與勞務工因為沒有直接的合同關系，企業不必支付住房公積金，也不為勞務工提取公益金。從而，企業使用勞務工與使用正式職工（企業合同工）相比，節省了可觀的社保金和福利費用。
（四）政策法規不完善或配套措施缺失，沒有建立起規范勞務派遣的社會監管體系。2008年之前，國家關于勞務派遣的法律處于空白狀態，2008年制定頒布新的《勞動合同法》后，首次對勞務派遣中的派遣單位、被派遣勞動者和用工單位三方的關系，以及對應的權利義務做出了規定，填補了勞務派遣的法律空白。但是《勞動合同法》中對勞務派遣的規定較為原則，可操作性不強，對勞務派遣機構和用工企業缺乏具體而有效的約束措施。政府有關部門也沒有制訂相關政策及實施細則，對勞務派遣進行引導和規范。如前面所述的企業為勞務工繳納社會保險金的標準遠低于正式職工，沒有對勞務工勞動報酬、福利待遇等作出明確、詳細的規定等。又如，由于政策或法規沒有規定必須按照工作所在地的標準為勞務工繳納社會保險金，讓某些勞務派遣公司有空子可鉆，利用社會保險繳費標準的地域差異，不在用工所在地為勞務工繳納社保金，而選擇費用標準較低的地方購買。比如，廣州造紙廠的部分勞務工，被其劃歸增城某勞務派遣公司，而廣州市區與增城繳納社會保險金的標準每人每月相差83元，即使勞務工一直都在廣州市區工作，也要按增城標準為勞務工繳納社會保險金。如果勞務工堅持按原來在廣州市區標準繳納，則要勞務工自己支付這個差額。這種損害勞務工合法權益的做法，有一定的普遍性，導致勞動糾紛的案件不斷增多。據廣州市中級法院資料顯示，2009年全市法院受理的各類勞動爭議案件中，因勞務派遣而引發的糾紛占相當大比重，個別法院甚至占到勞動糾紛總數的3成比例。同時，由于勞務派遣機構準入條件過于寬松，政府對勞務派遣又缺乏監管，造成了勞務派遣公司盲目發展。從了解的情況看，有的勞務派遣公司僅有幾名工作人員，一些勞務派遣公司從資金實力、業務能力、信譽等方面均不具備相應的從業資格。加上，由于勞動行政管理部門撤消了前置審批后放松了監管，又沒有一個行政管理部們了解和掌握全市勞務派遣情況，使得一些企業即使明顯違反了法律規定，也沒有得到及時干預。可見，政策法規不完善或配套措施的缺失，沒有建立起勞務派遣的有效監管體系，是導致我市勞務工權益受損的一個重要原因。
（五）勞務工加入工會困難，合法權益難以得到維護。讓廣大職工包括勞務工加入工會組織，是維護其合法權益的必要條件。目前，我市勞務工的入會比例還比較低，從這次調研抽查情況看，勞務工加入工會人數只占勞務工總數的三分之一左右，如廣鋼集團勞務工的入會率為38%，廣藥集團勞務工入會率為10%，珠啤集團勞務工入會率為3%等。數量眾多的勞務工沒有加入工會的主要原因：一是許多勞務派遣公司沒有成立工會，或者雖有工會卻不主動組織勞務工入會，有的勞務派遣公司工會本身也不穩定，幾年就解散或換牌經營；二是有的勞務派遣公司的工會，成為“掛牌工會”。據了解，勞務工常常分散在不同的企業，而且勞務工的流動性大，勞務派遣公司即使建立了工會并吸收勞務工入會，也無法組織勞務工開展活動；三是勞務工的工會經費提取困難。按全國總工會2009年21號文件的規定，勞務工無論加入勞務公司工會還是加入用工單位工會，工會經費由用工單位按勞務工工資總額2%比例提取。由于全國總工會是單獨發文的，對企業沒有強制力，許多企業并沒有按照有關規定繳納工會經費；四是用工企業或勞務工本人對入會重要性認識不足。一些企業領導或企業基層工會存在“勞動派遣人員不是自己的職工，加不加入工會都無所謂”的錯誤認識，不主動組織勞務工加入工會。有的勞務工對工會組織不了解，沒有意識到參加工會的重要性，入會的積極性不高，甚至一些勞務工因不愿交納工會費而不入會。由于數量眾多的勞務工沒有加入工會，使得工會無法幫助未入會的勞務工維權，也難以發揮協調勞動關系、調節社會矛盾的作用。
三、關于規范勞務派遣用工和維護勞務工合法權益的對策建議
勞工問題往往與社會穩定緊密關聯。在我市勞務派遣用工發展非常快、規模迅速擴大的情況下，必須主動適應職工隊伍群體的結構性變化，從更高角度去認識和把握這一問題，切實維護廣大職工包括勞務工的合法權益和合理要求。為此，建議采取以下的對策措施。
（一）研究制定與《勞動合同法》配套的、操作性強的實施細則和具體政策措施。盡快完善《勞動合同法》中勞務派遣相關內容，建議由市法制辦等有關部門對勞務派遣的一些特殊法律問題的銜接做出明確規定，研究制訂與《勞動合同法》中勞務派遣條款相配套的實施細則。針對“三性”規定，確定具體的細化標準，既明確使用勞務工的范圍和種類，又明確禁止使用勞務工的范圍和種類。制定適合勞務派遣的勞動合同文本。對勞務工的工作崗位、勞動條件、勞動報酬、福利待遇等作出更加詳細可行的規定，以解決對勞務工的不公平待遇等問題。同時，清晰劃分勞務派遣單位和用工單位在保障勞務工各項權益中的各自職責，以及制定發生勞動爭議后的處理程序。同時，建議出臺一些具體政策措施：一是禁止用工企業將原有職工轉為勞務工；二是規定用工企業連續使用勞務工達到一定年限后，要按一定比例將其轉為正式職工；三是明確規定企業為勞務工繳納社會保險金標準，并與正式職工一樣在當地辦理。
（二）建立健全勞務派遣用工的社會監管機制。根據勞動力市場的發展變化，及時建立和完善相關的監管制度機制。進一步規范勞務派遣企業的市場準入條件，對勞務派遣單位從業人員的資格、人數、辦公條件作出規定，并實行經營許可審批。對新成立的勞務派遣企業，由勞動行政管理部門進行前置審批后才能注冊。建議建立勞動風險保障金制度，以保證勞務派遣企業能夠獨立承擔法律責任，履行法律義務。建立和完善勞務派遣備案制度，要求派遣機構將其簽訂勞動合同、工資發放和社會保險繳費等情況，定期填寫報表報告勞動行政管理部門。建議把是否組建工會組織作為勞務派遣企業年度審核的一項審核標準。沒有建立工會組織的一律不予辦理年審。勞動行政管理部門要按照市場準入條件，對現有的勞務派遣企業進行一次全面的清理審查，發現不符合條件的，通知工商管理部門吊銷其營業執照，同時，要開展常規性的監督檢查工作，對勞務派遣企業違反政策法規的做法予以糾正。
（三）建立雙向管理的勞務工加入工會管理模式。深化對勞務派遣及勞務工參加工會等問題的研究，完善勞動關系協調機制，明確規定勞務派遣單位與勞務工簽訂勞動合同的同時，勞務派遣單位的工會要及時做工作將勞務工吸收入會，并與用工單位工會簽定工會會員代管協議，將會員交用工單位工會代管，參加用工單位工會活動。如果勞務派遣企業沒有成立工會的，則由用工單位負責吸收勞務工加入本單位工會。明確勞務派遣單位的工會，主要負責代表勞務工與用工企業協商勞務工的工資報酬待遇，協調解決勞務工的合法訴求；明確用工單位的工會，主要負責組織勞務工參加各項工會活動，及時反映并協調解決勞務工提出的合法、合理訴求。通過建立與勞動關系相適應的雙向管理模式，由勞務派遣單位和用工企業的工會共同負責維護勞務工的合法權益。
（四）按照中華全國總工會要求提取勞務派遣人員的工會經費，并研究調整其繳費標準。鑒于目前大多數企業沒有按照全總要求提取勞務派遣人員工會經費的現實，建議參照全總2009年21號文件精神，由市國資委、市財政局、市總工會等單位聯合研制下發文件，明確規定勞務工不管是加入勞務派遣單位工會還是用工單位工會，其工資不論是從企業工資總額中支出，還是從企業營銷或管理費用中支出，勞務工的工會經費都應由用工單位按勞務工工資總額的百分之二提取，而且應在稅前列支。此外，鑒于需要交納工會會費多少，會直接影響到相當一部分勞務工參加工會的意愿，建議市總工會對調整勞務工繳交會費標準進行研究，適當降低收費標準，并向上級工會如實反映情況，及時加以解決。
（五）建議市總工會設立或指定專門工作機構指導勞務工加入工會和開展相關工作。根據我市勞務派遣發展情況，負責指導和協調勞務派遣企業建立工會、吸收勞務工加入工會、督促企業加強人文關懷，改善用工環境等工作，讓勞務工更加體面地勞動，更有尊嚴地生活。
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